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三论BBNJ-------政府间谈判前瞻及有关建议

发布日期:2017-12-21 15:12:06

BBNJ国际协定谈判是《联合国海洋法公约》生效以来最重要的国际海洋法律制度形成过程,它的制定和实施将对现有的国际海洋秩序产生重要影响。BBNJ国际协定以海洋资源、海洋空间利用和海洋活动为调整对象,涵盖海洋遗传资源获取及其惠益分享、包括公海保护区的划区管理工具、海洋环境影响评价、能力建设和海洋技术转让,涉及科技、政策、法律、经济、军事等领域,是当前海洋资源开发与环境管理领域的重大前沿问题。今年7月,BBNJ预委会完成并提交了国际协定的建议性文本草案,明年启动政府间谈判已成定局,对BBNJ问题深入和前瞻性研究变得十分迫切。

一、  政府间谈判前的相关动态

 BBNJ问题第4次预备委员会根据联合国2015年6月19日通过的第69/292号决议的要求,于2017年7月20日向联大提交了最终建议性文本草案《海洋生物多样性养护和可持续利用的具有法律约束力的国际文书建议草案》。同时建议在联合国的主持下尽快决定召开政府间会议,充分考虑预备委员会提出的具有法律约束力的国际文书草案的各项要素,并依其案文展开详细的讨论。

 随后,各国、各国家集团和有关国际组织展开了密集的国际外交活动,新西兰和墨西哥表现的尤为活跃。在无竞争和反对的情况下,两国成为BBNJ国际协定谈判问题联大决议草案磋商的共同协调员,并于近期完成了讨论程序性问题的决议案案文提交联合国秘书处作为正式文件开放接受共同提案国登记。案文就政府间大会、谈判内容、会议安排、主席产生、原则、开放参与、观察员地位、生效条件、信托基金等问题提出了全面建议。就案文本身来说,绝大部分国家和国家集团都不会持有异议,这就意味着案文提出的在2018年9月启动政府间大会谈判将成为现实。案文建议经过密集的会议安排,计划到2020年上半年的第4次会议间形成最终协定文本,结束谈判。

虽然俄罗斯等国对此案文持有较大异议,大多数国家也对此没有表示明确态度,但就目前形势来看,BBNJ政府间谈判将会按计划进行,谈判进程很难受到阻碍。

二、  争论焦点:三大核心问题

预委会提交给联大的最终建议性文件,虽然纷乱繁杂,但归纳起来有三个最核心的问题需要解决。即:适用对象、适用原则和主体权利问题。

(一)适用对象问题:实际上,自2004年开始讨论BBNJ问题,这就是个另各方十分纠结的难题。BBNJ讨论的目标指向是养护海洋生物多样性,而在《联合国海洋法公约》中,除在沿岸国管辖海域从国家所有权责任角度对此有所论及外,在公海海域是开放和自由的,并将捕鱼自由作为公海自由的核心之一。海洋鱼类是海洋生物最重要的组成部分,捕鱼自由原则本质上就与BBNJ的立法宗旨----要对海洋生物资源的获取和利用进行规制相矛盾。在《公约》的法律框架下讨论BBNJ问题自然就陷入了无法调解的悖论。

应该说,将海洋生物遗传资源作为BBNJ的适用对象是相当有智慧的想法,因为在《公约》中并没有对海洋遗传资源做出规定,BBNJ协定可以填补空白,这样的定位亦不会与《公约》产生矛盾。但问题在于,遗传资源本身就是海洋生物的衍生物,两者的获取方式没有本质差别,或者说是遗传资源的获取依赖于海洋生物捕获,如果海洋生物资源的获取是自由的,又如何能限制和区分对遗传资源的获取呢?其次,海洋生物遍布整个海洋,是流动的,那么又如何知晓遗传物质是从哪里获取的呢?是在国家管辖海域内还是外呢?个别提案又在乱上加乱,提出要从获取目的上将商业渔业再区分开来,诸不知,科研自由也是公海自由的核心之一,单纯的海洋生物遗传资源获取从某种程度上更加类似科学研究。问题不但没有解决,反而变得愈来愈复杂。

(二)适用原则问题:适用对象不明确必然导致适用原则的混乱。《公约》中规定了航行、飞越、捕鱼、科研、铺设电缆管道、建设人工设施、岛屿六大公海自由原则,同时,又规定对国际海底区域的矿产资源适用人类共同继承财产原则,并对此制定了“区域”专章做出了非常详细的安排,规定国际海底管理局是代表全人类对海底矿产资源行使财产权利的机构。在《公约》中对上述两类原则的适用对象和适用区域是明确的,但是对海洋遗传资源、生物基因资源等非传统资源并没有做出相应的规定,对海洋生物资源的物权属性也没有做出明确规定,但就“捕鱼自由”原则的法理意义来分析,谁捕获谁拥有,实际上是把海洋生物资源作为“无主物”来定位的。强制剥夺、占有和分享物权人已经合法获得的“无主物”是缺乏法理依据的,这也就是BBNJ到底适用什么原则成为非常难以解决的问题的原因之一。

科学家们估计,全球海洋生物总计可能达到100余万种,其中约25万种是人类已知的,其他75多万种人类则知之甚少,这些人类不甚了解的物种大多生活在未被深入考察的深海大洋或者说是国家管辖以外的海域。极端环境下的深海生物基因是近年来引起国际关注的新型资源,深海生物处于独特的物理、化学和生态环境中,体内产生了特殊的活性物质。


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